2010年3月31日上海市召开了第二次民办教育工作会议，会上推出了加大政府扶持力度、促进上海民办教育内涵发展、充分发挥民办教育自身的优势、推进上海民办教育特色发展、优化民办教育发展环境、推进上海民办教育规范发展等九大举措。同时，上海市教育委员会和上海市财政局联合颁发了《关于加强扶持民办中小学发展的通知》（沪教委民〔2010〕6号）。为更好地促进本市民办教育健康、持续发展，根据市领导的指示，市教委组织了由民办教育处、基础教育处、上海市民办中小学协会、上海市教科院民办教育研究所四家单位共同组成调研小组，对各区县贯彻落实市第二次民办教育工作会议精神的情况开展实地调研。调研组围绕促进与扶持民办教育发展专项资金建立、义务教育阶段民办中小学实施生均公用经费补助、民办学校教职工年金制度推进、民办学校规范管理、民办学校内涵建设与特色发展等主题，在2010年10月12日到21日期间，对全市18个区县教育局分管民办教育的副局长、相关科室负责人进行了专访，与全市65所民办中小学（约占全市民办中小学总数134的48.5%）校长代表进行了座谈。
一、近几年区县出台的扶持民办学校发展的政策与措施
在所调研的18个区县中，已有嘉定、普陀、闵行、浦东、静安、闸北、长宁等7个区出台了有关扶持和规范民办学校发展的政策文件。卢湾、徐汇、杨浦、金山、松江等5个区正准备出台扶持政策。其他区县如黄浦、宝山、虹口、奉贤、崇明等虽没有出台正式的政策文件，但是区县教育局在管理过程中，在教师职称评定、教师培训进修、学校奖励等方面与公办学校一视同仁，通过教师挂编、公用经费补贴、租赁费减免、校舍修缮补贴等措施对民办学校进行扶持。
嘉定、普陀、闵行、浦东等区在第二次民办教育工作会议之前就相继出台了实质性扶持和促进民办教育发展的政策和举措。
嘉定区早在2005年就出台了《嘉定区关于加强民办教育的若干意见》，提前五年对嘉定民办教育的发展目标进行了整体规划，明确了民办学校的发展规模，提出了一系列的保障措施，把民办教育纳入到区域教育发展规划之中，并于2005年开始教育局设立“嘉定区民办教育扶持和奖励基金”，列入财政预算，给予民办学校实质性的财政支持。
浦东新区2006年出台《浦东新区民办教育发展政府专项资金管理办法》，设立促进民办教育发展专项资金，2006年开始每年投入1000万元，主要用于扶持民办学校发展、政府购买社会服务组织或中介机构为民办学校提供服务、资助贫困学生、突发事件备用金等方面。
普陀区于2008年由区委、区府组织了“促进义务教育阶段民办教育发展政策研究”的调研，区政府出台《关于促进民办基础教育发展的若干意见》，从转变观念、调整结构、深化改革、依法管理角度，确定了改革发展民办教育的总体框架及重点突破领域。随后又相继出台了系列政策。
闵行区2009年5月区政府颁发《闵行区人民政府关于进一步促进民办教育健康发展的若干意见》，明确了民办教育发展的指导思想、发展原则和政策举措，其中提出的建立民办学校教师统一管理机制、建立政府购买服务和教育经费补贴机制、建立奖励机制等重大举措对促进区域民办教育的发展起到积极作用。
虹口区为确保民办教育有较高的教育教学质量和较大的发展空间，出台了以“十大举措”为核心的一系列具体政策和措施，包括为民办学校实行人事代理制度、将民办学校纳入学校三年发展规划评审督导、健全民办学校财务管理制度、给予民办学校奖励等。
二、区县贯彻落实第二次民办教育工作会议政策情况
（一）民办教育发展专项资金设立
从此次调研的情况看，已经设立扶持和促进民办教育发展专项资金的区县为卢湾、静安、嘉定、普陀、浦东、长宁等6个区，专项资金最高的是浦东新区（每年1000万元），最低的是长宁区（每年20万元）；杨浦、闸北、金山、虹口4个区虽没有设立专项资金，但是已经设立专门账户，将按照市专项补贴资金1:1甚至更多配套拨款，给予民办学校多种形式的补贴；黄浦、徐汇、宝山、松江、闵行、崇明等6个区县则正在筹设民办教育发展专项资金。
嘉定区率先于2005年设立“嘉定区民办教育扶持和奖励基金”，并列入财政预算。采取政府补贴民办学校生均公用经费的形式，适度减轻民办中小学办学压力。2005-2007年，每年下拨500万元；2008-2009年，增加到每年600万元；连续5年共投入2700万元对区域内民办学校进行补贴。同时设立民间民办教育奖励基金，2006年筹集奖励基金100万元，委托学联公司经营，每年提取利息10万元，用于奖励做出突出贡献的优秀教师和教育工作者。
普陀区从2008年开始，每年从区财政资金中安排不少于300万元的扶持经费，设立专项资金，用于扶持和奖励民办学校，支持民办学校课程改革、教学科研和教师专业化发展，建立促进区域民办教育发展的公共服务平台。
杨浦区拟按照市专项补贴1:1.5配比设立民办中小学发展专项资金（其中区1.5包括财政资金1、校舍有偿使用费收入0.5），由学校每年年底提出次年专项资金申请，统一纳入区教育经费年度预算。
其他区县也通过各种方式和途径扶持民办中小学，如徐汇区支付投入大量资金修缮民办学校校舍、为民办学校添置设施设备（2009年政府财政投入2335.25万元、2010年投入600万元）并大幅减免校舍租赁费，闸北区对办学经费有困难但办学质量好的学校推出减免租金的政策（2008年前减免租金累积达到2000余万元），宝山区对区域内民办学校的设施设备改造、基础建设、设备配置、义务教育学生书簿费减免等立项预算（连续三年予以扶持，三年累计投入1879余万元）。
（二）生均公用经费补助
《关于加强扶持民办中小学发展的通知》明确指出，要“对符合条件且收费标准低于同级同类公办学校生均经费拨款的义务教育阶段民办中小学校，按照本市义务教育阶段公办学校生均公用经费基本定额给予补助。”从此次调研的区县和学校看，绝大部分民办学校的收费标准都低于同级同类公办学校的生均经费拨款，但生均公用经费补助的落实存在比较大的差异。
卢湾、黄浦、静安、徐汇、嘉定、杨浦、普陀、奉贤、长宁、闵行、浦东、宝山等12个区已经实施或今年年底兑现生均公用经费定额补助制度。其中闵行和嘉定的生均公用经费补助延伸到高中或幼儿园；徐汇区将对民办学校收费标准低于同级同类公办学校生均拨款的差额，以生均公用经费定额为标准，补足差额。
嘉定对本区户籍在民办学校就读的学生，按照嘉定区公办学校的生均公用经费定额标准全额补贴，2010年补贴标准为民办小学生均1450元、民办初中1650元、民办高中1450元、民办幼儿园1250元；对非本区户籍学生，补贴一半，民办小学725元、初中825元、高中725元、幼儿园625元。
闵行于2009年开始实施生均教育经费补贴，小学生均1400元、初中1600元、高中1750元。2010年生均补贴经费达到1110.25万元，2011年将达到1900多万元。非本区户籍学生给予一半的生均补贴（2011年开始按照全额补足）。另外对本区民办普通高中学生学费给予每生每学期650元的补贴。
闸北、虹口、崇明3区县教育局目前还在与区县财政沟通，争取给予民办学校生均公用经费补贴，2011年基本可以落实。另有3个区尚未考虑给予民办学校生均公用经费补贴。
（三）教职工年金制度
推行教职工年金制度是稳定民办学校教师队伍的重要举措。从市教委委托市民办中小学协会调研的情况看，全市需要实施年金制度的教师在3000－3200名左右，约占全部民办学校教师的1/3。民办学校迫切需要实施年金制度的对象，主要是无法实现公办“挂编”但在未来三五年内就可以成长为学校骨干的青年教师。从全市范围看，全市134所民办中小学中有23所初步建立了年金制度，涉及教师461人，2009年全年缴纳年金金额300万元，其中学校缴纳200万元，教师个人缴纳100万元。教职工年金制度尚需大力推进。
18个区县中，黄浦、徐汇、闸北、虹口、杨浦、长宁、普陀、奉贤、松江、闵行、浦东、崇明12个区县已经实施或开始启动民办学校教职工年金方案，缴纳年金的额度在2000元到12000元之间。静安区因为其两所民办学校教师均挂编事业编制，没有实施年金制度的必要。有的区在教职工年金制度上还没有实质性的推进举措。
徐汇区：区教育局人事部门规定各民办学校设定年金缴纳的上限，年金所需费用由学校和教职工共同缴纳。年金方案与年金制度由区民办教育联席会议和区民办教育协会协同各校共同商定。学校根据自己的情况制定自己的方案，通过教代会，报教育局。原则上学校之间基本平衡。教育局将对年金制度实施比较好的学校，在专项资金中予以奖励。
普陀区：基本落实年金制度。目前全区9所民办中小学已全部完成2010年年金方案的制定与经费预算，其中5所学校已经完成缴付。
奉贤区：2010年9月通过年金方案，年金由单位和员工共同缴纳，基数为员工本人年度工资月平均收入的4.5%，单位负担3%、个人为1.5%，工资标准上限为每月8000元。
浦东新区：2009年对缴纳年金的民办学校按其缴纳额度给予100%的补贴；2010年开始，对缴纳年金的学校，按缴纳年金的教师人数，每人给予3000元的补贴。每年预留450万元用于促进教师年金工作。
（四）民办学校规范管理
各区县十分重视民办中小学的规范管理，出台了一系列的政策文件规范民办学校的办学行为，促进民办学校的健康发展。
1．执行上海市民办中小学财务会计管理办法和财务会计核算办法
大多数区县要求辖区内民办学校执行《上海市民办中小学财务会计管理办法（试行）》和《上海市民办中小学会计核算办法（试行）》，建立民办学校学费专户和政府扶持资金专户，接受政府部门监管。如普陀区建立民办学校财务监管平台，通过会计结算中心、会计师事务所和资金专户对民办学校财务进行不同角度的监管，提高民办学校财务运作的透明度与规范化，规避办学风险；金山区把民办学校财务全部纳入教育局财务结算中心统一结算与管理；黄浦区民办中小学学费收入纳入区财政局收支两条线管理。
2．加强年检和评估
各区县通过换证、年检、督导评估，引导民办学校规范办学。通过换证，完善民办学校相关审批材料，厘清各校办学思路；通过年检，监管民办学校办学情况、资产使用情况、财务收支情况等；通过督导评估，引导民办学校内涵发展。
卢湾区：在年检的基础上，教师进修学院会同专家组深入学校开展教学调研，每2到3年区教育局还会同区政府教育督导室和区教育事务评估所对民办中小学进行教育质量专项评估。
徐汇区：督导室定期对民办学校进行全覆盖的办学水平综合与专项督导；教育局进行年检及办学绩效评估，对办学成效显著学校给予奖励。
嘉定区：规范民办教育公示和年审制度，建立健全了各项行政审批程序和监督管理的制度、完善监管模式。对办学满两年的民办学校开展办学水平综合评估，制定《嘉定区民办中小学办学水平评价指标》，依据综合评价的结果确定各民办学校的办学等第。
宝山区：把民办学校的办学水平的督导评估纳入公办学校同步管理；将民办学校的年度工作测评纳入整个区教育系统的学校工作考评范围，通过每年的测评工作促进民办学校规范有序发展。
闵行区：拟从2011年开始，每年预算10万元，对民办学校实行“飞行视导”制度（请9个专家，晚上告知，次日到校视导，一个月向教育局反馈一次），对全区民办学校办学情况进行社会化评估，提高办学的规范化水平。
3．发挥行业组织尤其是区民办教育协会的作用
在成立区级民办教育协会的区县，教育局重视发挥协会在规范民办学校办学行为中的作用。徐汇区充分发挥民办协会在民办学校之间招生、收费标准等方面的协调作用，使区内各民办学校之间错位竞争，形成良好的发展格局。闸北区充分发挥区民办教育协会的行业管理、行业自律的职能，协会先后制定了《闸北区民办中小学教师管理和使用问题的实施意见》、《关于闸北区民办中小学董事会、董事长职能工作的若干意见》、《关于闸北区民办中小学校长职能工作的若干意见》、《关于建立闸北区民办中小学财务结算小组，进一步加强民办中小学财务管理的实施意见》、《关于闸北区民办中小学参照执行本区义务教育学校绩效工资的实施意见》等十多份文本，有效规范了成员单位的办学行为。嘉定区民办教育协会组织嘉定区民办学校考核标准的修订工作，组织区内部分民办初中和民办小学收费标准的协调工作，实施协会会员单位承诺制（不向兄弟学校和幼儿园挖学生、挖老师），促进了民办学校的有序发展。
（五）促进民办学校内涵建设与特色发展的举措
在区县教育部门的大力支持下，各区县形成了一批有特色的民办学校，得到社会的认可。静安、徐汇、闸北、闵行、虹口、杨浦等区的一批民办学校坚持走内涵发展、特色发展道路，逐渐形成品牌，满足了人民群众不同的教育需求。
各区县主要从硬件和软件两个方面积极促进辖区内民办学校的内涵建设和特色发展。
1．实现区域内教育资源共享
不少区县的民办学校可以共享区教育大网的各类资源（如学科教学资源库、网上数字图书资源库、网上教育期刊资源库），利用区教育应用和管理服务平台（如基础教育机构信息公开平台、区教育局内网办公平台、学生综合素质评价系统、区教育质量分析系统等）。
2．给予民办学校一定比例的事业编制
为稳定民办学校教师队伍，各区县都在设法给予民办学校一定的事业编制，以留住优秀、骨干教师，或鼓励或允许公办学校教师在保留事业编制的前提下到民办学校任教。如闵行区对承担义务教育的民办学校按照公办学校编制测算标准的30%给予事业编制，对其他民办学校按照公办学校编制测算标准的10-20%给予事业编制，享有事业编制的教师，在民办学校任教期间，人员经费由民办学校承担，转入公办学校或退休后，由政府财政承担；鼓励公办学校教师通过局内流动、骨干教师柔性流动等方式到民办学校任教。
3．将民办学校教师队伍建设纳入区县统一规划
民办学校教师的专业培训、先进评优、职称评审、学习考察等和公办教师一样纳入全区统一规划，公民办教师享受同等进修培训机会和待遇。
卢湾区：民办学校纳入区教师进修学院开展的各类教学评优活动、教研活动、教师培训；民办学校的校本培训，也和公办学校一样申报培训项目和实施方案，经过专家论证，投入专项经费。
徐汇区：教育局每年的经费预算中包含民办学校教师队伍建设的内容，每年教育局统一支出用于民办学校教师的费用为35万元。
长宁区:民办学校教师教育培训完全免费。学科带头人评审、双名工程学员推荐、市优青项目学员选拔、区域骨干教师培养，民办学校享有同等待遇和权力。民办学校共享区域教师教育优质课程资源。
闵行区：民办学校教师专业技术职务评聘纳入区教育系统职称评定工作范畴。区教育局按照每年每人300元的标准将培训经费划拨到区教师进修学院，用于民办学校教师的培训。建立统一的教师年度考核制度。教师纳入全区教育系统各级各类表彰奖励的范围。
4．以科研项目引领推动民办学校内涵发展
虹口、卢湾、杨浦等区注重以项目推动民办学校内涵发展。卢湾区对民办学校内涵建设项目予以专项补贴，从课改专项、素质教育专项、个别化辅导专项、永昌学校二年级游泳、民办校师生世博门票，到最近的校长课程领导力行动研究专项等均参照公办学校标准给予相应补贴。虹口区通过三年发展规划的评审，促进每所民办学校根据自身特点制定发展规划，围绕规划目标，形成民办教育课题群，如新江湾高级中学的《民办高中发挥教研组功能的实践研究》、新华初级中学的《任务型阅读教学模式中初中生心理状态的研究》、宏星小学的《依托项目课程提升学科综合素养的实践研究》等。杨浦区在义务教育阶段以“提升学校课程领导力，提高教学有效性三年行动规划”为抓手，将“规范+特色”作为基本目标，引导民办中小学推进课程校本化实施，建设校本课程；在高中教育阶段以“坚守课程计划、努力达标创新”为工作目标，引导民办高中制定适合学校的课程方案，以培养学生创新素养为目标，搭建学生发展平台。
三、区县贯彻落实民办教育扶持政策中存在的主要问题及原因
（一）部分区县由于财政困难专项资金及公用经费补贴政策难以落实
由于各区县财政实力不一，对民办学校的扶持力度差异比较大。部分区县难以落实市第二次民办教育工作会议精神，主要原因还在于财政偏紧。调研中发现，一些财政比较困难的区县，在落实民办教育扶持政策尤其是在专项资金设立、生均公用经费定额补助、教师年金推进上不够积极。这些区县由于今年预算已定，上述政策2011年是否能落实，还需教育局不断同财政局沟通。
（二）教师队伍问题制约了民办学校内涵发展
由于公办学校实施绩效工资、民办学校教师退休待遇等原因，民办学校遭遇骨干教师队伍不稳定情况，民办学校要实现内涵发展、特色发展面临师资难题。
（三）部分区县管理部门因认识原因及执行力不够使得扶持政策难以落实
尽管市和区县层面都出台了许多扶持民办教育发展的政策，大部分区县的民办学校表示区县教育局在开会、培训、奖励等方面，民办学校与公办学校一样，但是，政策的执行过程中，由于一些基层的业务主管部门还不能转变观念，不能做到对民办学校与公办学校一视同仁。
有些区县也同时存在民办学校布局结构没有及时到位，对民办学校的发展定位尚未成型等情况，所以对民办学校扶持政策的执行力度不够。在民办学校布局调整计划还没有完全到位的情况下，区县不愿意对民办学校实施扶持。
一些区县没有专门的机构来规划和管理民办教育的发展，致使民办中小学遇到问题和困难时，找不到相关部门协调解决，从而造成民办教育发展的无序和不规范。同时，部分区县在对民办学校的管理上也存在着主体缺位的情况，没有将民办教育纳入正常的管理范围，管理体制有待健全、完善。
（四）营利性与非营利性民办学校分类管理制度不明晰影响到区县的财政投入
一些区县教育局负责人指出，由于政府财政资金进入民办学校有国有资产流失之嫌疑，在民办学校的经费支持上大家都非常谨慎。某区教育局副局长表示，教育局正在筹设民办教育专项资金，但是在经费问题上必须要谨慎，谨防国有资产流失，政府扶持民办学校经费“必须要讲得清楚”，六号文件虽有精神，但是没有细则。且专项资金的设立，需要区层面协调一致，教育部门才能得到经费。浦东新区教育局的负责人也表示，国家审计对用政府财政支持民办学校的异常敏感，“必须拿出红头文件”才能让区县教育主管部门放心地给予民办学校资金扶持。为畅通政府公共财政进入民办教育的渠道，急需建立营利性和非营利性民办学校分类管理制度。
（五）部分自建校舍民办学校及普通高中学校诉求难以满足
部分自建校舍的民办学校因其收费高于同级同类公办学校生均经费拨款，没有得到政府财政给予的生均公用经费补贴，感受到“政府政策的歧视”。一些校长认为这一政策对自建校舍的民办学校不公平，因为学校前期投入巨大，办学成本必然高，如果只对收费低于公办生均拨款的学校给予补贴，这不利于举办者为民办学校发展继续投入，使高投入学校越来越难过。有的校长也表示，市里对义务教育阶段的民办学校很支持，对民办高校也有巨大支持，形成“马鞍型”政策，扶持政策对民办高中非常不利。民办高中明显处于弱势的情况下，“希望多一点研究，多一点关注”。
四、推动区县落实民办教育扶持政策的对策
（一）完善有关财政扶持政策及分类管理政策
进一步明确市、区促进民办教育发展专项资金的使用用途，使专项资金主要用于改善民办学校办学条件，推动民办学校内涵发展，开展教育教学改革试点，对民办学校进行奖励等方面，避免使用专项资金对民办学校进行生均公用经费补贴；探索营利与非营利民办学校分类管理制度设计，将专项资金重点用于扶持非营利性民办学校的建设；进一步明确区县专项扶持资金的配套比例；建议在对财政困难的区县的市级财政一般性转移支付中明确或增加用于教育的额度，增大用于教育事业的经费预算，促进民办教育扶持政策真正落实到民办学校。
（二）进一步完善对民办学校的管理方式
区县各相关管理部门要进一步转变对民办教育的态度，既要严格依法管理民办学校，又要充分保障民办学校的办学自主权；改进教育管理部门对民办学校的管理方式，实行与公办教育有分有合的管理机制，具体管理手段要结合民办教育的特点，避免用简单划一的思路进行民办学校管理；管理部门应该更加强调质量意识和效率意识，在民办学校的用人、招生、收费、内涵发展等方面制订符合民办教育自身需求的导向性政策；区县要对民办学校进行准确定位，合理规划民办学校的布局结构，鼓励民办学校错位发展，避免学校之间的同质化竞争。
（三）进一步激发民办学校自身办学活力
政府扶持本质上是引导民办学校走特色发展道路，满足老百姓对多元化教育的需求。政府扶持应重点向教育教学改革、师资队伍建设、管理体制改革、特色项目等方面倾斜；充分利用部市合作项目，吸引有条件的民办学校参与有关课题项目，通过课题研究引领民办学校发展；积极推动民办学校教师年金制度，通过年金制度稳定和促进民办学校师资队伍建设，不断提升民办学校的办学质量。
（四）充分发挥社会中介组织的作用
注重发挥教育中介机构在民办学校管理中的行业自律、信息公开、专业指导等方面的作用。鼓励学校评估机构、行业协会发布民办学校在教学质量、教育特色、收费标准、师资队伍、教研水平等方面信息；引导行业协会建立内部调控机制，在民办学校招生、师资队伍建设、工资薪水、收费标准等方面发挥协调作用，避免民办学校之间不正当竞争和恶性竞争；鼓励和委托民办中小学协会参与民办教育管理；由政府机构、民办中小学协会和有关评估机构共同组成民办学校特色认定机构，组织开展民办学校认证评估。
（五）加强政府督导促进民办教育扶持政策落实
加强对区县落实民办教育扶持政策的专项督导。建议市政府教育督导室在区县民办教育发展专项资金的设立、生均公用经费定额的补助等方面开展督导。督导结果与市级民办教育专项补助挂钩。
（此文摘自该调研组的调研报告）
