浙江民办教育协会会长、中国民办教育协会监事会副主席 黄新茂

  《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的颁行，吹响了我国新一轮教育体制改革的进军号，为民办教育的制度创新提供了坚实的理论基础和强有力的政策支持。浙江民间资金充裕，教育需求旺盛，民办教育起步早、发展快，迄今已形成216万在校学生和10.8万名专任教师的办学规模，这为我省民办教育的制度创新提供了现实诉求和实践基础。浙江省人民政府已将制定“民办教育促进办法”列入2010年的立法调研计划，并正在争取成为全国深化办学体制改革试验区。我会在深入调研的基础上形成了对民办教育制度创新的以下构想，供政府和有关部门决策时参考。

  一、创建基于身份平等的民办学校人事制度和教师社会保障制度
  众所周知，身份平等是法律地位平等的核心。将民办学校定性为“民办非企业法人”所导致的教师身份不明，是民办学校教师法律地位不平等的关键所在，也是造成社保政策有别、合理流动受阻、师资队伍不稳的根本原因。为依法落实民办学校教师与公办学校教师平等的法律地位，改变当前民办学校教师队伍严重不稳的现状，亟待创建基于身份平等的民办学校人事制度和教师社会保险制度。我们的基本设想是：明确实施学历教育的民办学校为自收自支的事业单位。各级人事和教育行政部门为这些民办学校和省级示范性幼儿园核定事业编制，在编教师身份与公办学校教师相同，工资由所在学校发放，人事与工资档案由当地教育行政部门代为管理。在编教师按照事业单位职工相同规定参加社会保险，由民办学校负责办理，当地财政给予一定比例的补贴。在编教师在民办学校连续工作到退休年龄时，由所在学校报当地教育行政部门统一办理退休手续，享受与公办学校教师同等的退休待遇。

  二、健全公共财政对民办教育的资助制度，创新专项资金的筹措办法
  “公共教育财政”不应等同于“公办教育财政”。《民办教育促进法》已就公共财政资助民办教育作出原则规定，《规划纲要》再次重申要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。我们相信，随着《规划纲要》的颁布实施，县级以上人民政府依法建立民办教育发展专项资金，应该不会有太大的问题。现在亟待考虑的是，如何合理确定专项资金的筹措额度，如何使专项资金总额随着当地民办教育贡献度的提升而增加。我们的设想是：地方政府按其辖区内的民办学校在校学生数，比照同类公办学校生均经费标准的一定比例，确定当年民办教育专项资金的总额。专项资金的使用不搞平均分配，资助力度可以因类而异，资助项目可以因时而变。这一制度设计，有利于增强专项资金测算的透明度，有利于彰显民办教育对当地教育发展的贡献度，有利于民办学校与公办学校共享公共教育财政这块不断加大的“蛋糕”。

  三、创设按财政资助进行分类的民办学校行政管理制度
  现实情况告诉我们，政府对民办学校实行分类管理势在必然。现行法律法规将民办学校按出资人是否要求取得合理回报进行分类。这一制度设计旨在调动出资办学者的积极性，但在前六年的执法实践中面临诸多纠结，几乎形同虚设。改为按是否营利进行分类管理，虽有助于落实对非营利性民办学校的扶持政策，但允许营利性民办学校存在，目前还缺乏法律依据。面对这一两难选择，宁波市教育行政部门进一步解放思想、勇于探索，提出新的分类管理设想：将民办学校按是否接受财政资助，分为资助学校和非资助学校，分别采取不同的管理办法，实行不同的扶持政策。其要点为：资助学校按自收自支事业单位进行管理，到人事部门进行法人登记，按规模核定事业编制，在编教师享受与公办学校教师同等的社保待遇。学校使用民间非营利组织会计制度，享有与公办学校同等的税收优惠，政府按同类公办学校的生均拨款标准给予不同比例的财政资助；举办者投入学校的资产，在学校存续期间归学校所有；学校终止后，举办者享有除政府资助和社会捐赠外的剩余财产的所有权和处置权，学校存续期间，举办者不得获取经济回报，政府对作出贡献的举办者给予表彰奖励。
  非资助学校按企业法人管理，仍由教育部门审批，到工商部门进行法人登记。教师参加企业职工社会保险，学校为教职工办理补充养老保险和补充医疗保险。按出让方式征用建设用地，按中小企业或高薪技术企业给予税收优惠。学校使用企业会计制度，举办者可以按办学章程规定，在提取法定基金后对办学积余进行分配。举办者投入学校的资产，在学校存续期间归学校所有，学校终止后的剩余财产归举办者所有。
我们认为，宁波市这种分类管理的制度设计，有利于在现行法律框架下厘清并解决民办学校面临的一些突出问题，有利于鼓励社会力量特别是民营企业出资办学，有利于政府更好地履行扶持与规范的职责，值得在更大范围进行试点，并在试点的基础上逐步完善。

  四、创新民办学校的内部管理体制，完善法人治理结构
  《民办教育促进法》规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”“民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作”。该法实施条例规定：“民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权”。据我们了解，法律设定的这一内部管理体制，在实践中面临一些问题，突出表现为缺乏权力制衡机制，校长的实际权力与所负的责任不对称，难以依法行使职权。这不利于落实《规划纲要》倡导的“教育家办学”精神。尝试建立监事制度，是解决这一问题的有效途径。我们设想的制度框架是：实施学历教育的民办学校均应设立监事，或以监事会等形式建立监督机构。监事或监事会有权对民办学校的决策、财务运行状况进行监督，向学校董事会和校长直接提出意见和建议，并向学校审批机关报告。监事由学校教职工通过民主选举产生，报审批机关备案。对占用国有资产和接受政府经常性财政资助的学校，审批机关可以直接委派有关专业人士担任监事。学校董事会成员和财务人员不得兼任监事。

  五、创新民办学校的收费审批制度，扩大民办学校的收费定价权
  “以生养校”是当前民办学校的基本运营格局。收费自主权关系到民办学校的生存与后续发展。我会对135所民办中小学的调查显示：有110所学校在学费收取标准上受到不合理的限高制约；有17所小学、25所初中和41所高中的生均培养成本，低于同类公办学校的生均教育事业经费。两相对照，对民办学校的收费实行人为限高的不合理性显而易见。将现行的收费“审批制”改为“备案制”，虽有利于扩大学校的收费定价权，但与现行法律的相关规定不一致。我们认为，破解这一难题的关键是让程序化的制度设计管住执法人员。温家宝总理曾说过，“只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化，才能让执法人员有所遵循，才能避免执法的随意性。”我们的设计思路是：对在民办学校接受学历教育者的学费收取标准，实行政府指导价管理，并按高于当地同类公办学校生均经费标准的一定比例确定政府指导价的上限。实施学历教育的民办学校在政府指导价范围内，按照补偿教育成本的原则并考虑学校后续发展等因素，自主确定学费收取标准，报价格主管部门备案并向社会公示。对接受非学历教育者的学费收取标准，由民办学校按成本自行确定，报价格主管部门备案并向社会公示。向民办学校学生收取住宿费的标准，由学校按实际成本确定，报价格主管部门备案并向社会公示。

  六、创新民办学校的招生、录取制度，落实招生自主权
  《民办教育促进法实施条例》规定，民办学校“可以自主确定招生的范围、标准和方式”，有关部门“应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得滥收费用。”从全省调研的情况看，法律法规授予民办学校的招生自主权，在多数地区均受到不应有的行政限制。这已成为民办学校反映特别强烈的问题之一。《规划纲要》指出：“各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责”，支持“办好一批高水平民办学校”。各级教育行政部门将认识统一到这一纲要精神上来，把支持“办好一批高水平民办学校”作为自己重要的工作职责，是解决这一“老大难”问题的前提，在此基础上推进民办学校的招生制度改革，创新招生和录取办法。我们的设想和建议是：“（1）鼓励优质民办初中依据学生提供的特长证明和学业成绩单经面试择优录取，允许民办初中根据各自的办学特色自主决定招生的范围、标准和方式；（2）在省级教育网站开辟民办高中招生专栏，登载招生广告，为有意跨区域就读民办高中的考生提供网上报名、网上录取的便捷通道，网上录取的新生报省、市教育行政部门统一办理学籍登记；（3）支持被评为省级和国家级重点的民办中等职业学校跨区域招生，并允许率先试行免试入学；（4）允许民办高等职业技术学院经批准进行自主招生的试点，按照“校考加高考”的模式自主招生。我们有理由相信，随着国家教改实验区的确立和一系列改革试点的推进，我省民办教育的发展环境必将日益改善，浙江教育必将开创公办教育与民办教育交相辉映的新局面。

（本文系作者2010年6月27日在第一届长三角地区民办教育高峰论坛上的发言）